Data: 22/09/2011
Numero: 5-05389
Soggetto: Al Ministro dell'interno, al Ministro dell'economia e delle finanze, al Ministro della giustizia.
Data Risposta:
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Per sapere - premesso che:
l'articolo 98, comma 3, del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifiche ed integrazioni, stabilisce che «I comuni possono stipulare convenzioni per l'ufficio di segretario comunale, comunicandone l'avvenuta costituzione alla sezione regionale dell'Agenzia»;
l'articolo 30 del predetto testo unico disciplina, in generale, le convenzioni tra enti locali, statuendo - in particolare - al comma 2: «Le convenzioni debbono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie»;
l'articolo 10, comma 1, del decreto Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465, recita «I comuni, le cui sedi sono ricomprese nell'ambito territoriale della stessa sezione regionale dell'Agenzia, con deliberazione dei rispettivi consigli comunali, possono anche nell'ambito di più ampi accordi per l'esercizio associato di funzioni, stipulare tra loro convenzioni per l'ufficio di segreteria»;
l'articolo 10, comma 2, del decreto Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465, concernente specificatamente le convenzioni di segreteria, così dispone: «Le convenzioni stabiliscono le modalità di espletamento del servizio, individuano il sindaco competente alla nomina e alla revoca del segretario, determinano la ripartizione degli oneri finanziari per la retribuzione del segretario, la durata della convenzione, la possibilità di recesso da parte di uno o più comuni ed i reciproci obblighi e garanzie. Copia degli atti è trasmessa alla competente sezione regionale dell'Agenzia»;
l'articolo 14, comma 1, del decreto Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465, recita: «Fino all'introduzione di una diversa disciplina recata dal contratto nazionale di lavoro, l'idoneità a segretario generale, per la nomina a sedi di comuni con popolazione superiori a 10.000 abitanti, si consegue mediante superamento delle prove selettive previste dal piano di studi apposito corso di specializzazione presso la scuola superiore di cui all'articolo 17, comma 77 della legge» (la legge di riferimento è la n. 127 del 1997);
appare, quindi, coerente affermare che le convenzioni di segreteria tra enti non hanno carattere obbligatorio e sono assimilabili ai contratti disciplinati dal diritto privato, soprattutto nella definizione dei contenuti dell'accordo che debbono, però, essere conformi alle norme di legge in precedenza evocate;
numerose risultano essere in passato le delibere assunte - al riguardo - dall'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali: con riferimento alle procedure da seguire per la nomina degli stessi, si evidenziano, in particolare la n. 150 del 15 luglio 1999 e la n. 162 del 27 luglio 2000; per quanto riguarda, specificamente, le convenzioni di segreteria, si evidenziano la n. 135 del 29 maggio 2000, la n. 164 del 27 luglio 2000 e la n. 113 del 2 maggio 2001; per quanto riguarda la riclassificazione delle sedi di segreteria per superamento della soglia demografica relativa alla classe di appartenenza dei comuni, si segnalano la n. 90 del 12 aprile 2000, la n. 164 del 27 luglio 200, la n. 270 del 6 settembre 2001, la n. 278 del 16 dicembre 2003;
da ultimo, l'articolo 7, comma 31-ter, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica, così come modificato dalla legge di conversione 30 luglio 2010, n. 112, ha soppresso l'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, istituita dall'articolo 102 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. L'evocata norma stabilisce, altresì, che il Ministero dell'interno succede a titolo universale alla predetta Agenzia e le risorse strumentali e di personale ivi in servizio, comprensive del fondo di cassa, sono trasferite al Ministero medesimo;
con delibera n. 71 del 29 luglio 2009 il consiglio comunale di Vigolzone, in provincia di Piacenza, approvava la convenzione con i comuni di Ponte dell'Olio e Farini d'Olmo, anche essi in provincia di Piacenza, per l'esercizio congiunto delle funzioni di segreteria comunale cui veniva assegnata, con provvedimento n. 53701 del 26 agosto 2009 dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, sezione regionale dell'Emilia-Romagna, la dottoressa Elena Mezzadri, successivamente nominata con decreto del sindaco di Ponte dell'Olio n. 15 del 28 agosto 2009, segretario della convenzione in questione;
in ragione di detti atti venivano a cessare gli effetti prodotti dalla delibera n. 41 del 13 luglio 2004 con la quale il consiglio comunale di Ponte dell'Olio aveva approvato il rinnovo della convenzione in essere con il comune di Farini - il cui consiglio comunale aveva approvato pure analoga delibera - per l'esercizio congiunto delle funzioni dell'ufficio di segreteria comunale. Così pure cessavano gli effetti della delibera n. 4 del 26 febbraio 2009 del consiglio comunale di Vigolzone con la quale veniva approvata la convenzione con il comune di Secugnago, in provincia di Lodi, per l'esercizio congiunto delle funzioni di segreteria comunale;
con nota n. 74499 del 5 novembre 2009 a firma del presidente dell'agenzia regionale, indirizzata ai sindaci dei comuni di Ponte dell'Olio, Farini e Vigolzone, questi ultimi venivano informati che «...da una verifica successiva è emerso che l'assegnazione della dottoressa Mezzadri era stata effettuata da questa sezione in base ad un'errata registrazione della stessa, mentre attualmente la dottoressa Mezzadri risulta non essere ancora in possesso del requisito che potrà acquisire mediante partecipazione al prossimo corso Spe.S. Nel contempo la dottoressa Mezzadri resta titolare della convezione Ponte dell'Olio-Farini e viene autorizzata ad assumere la reggenza, anche a sanatoria dal 1o settembre 2009, della segreteria del comune di Vigolzone sino all'acquisizione del predetto requisito professionale, data dalla quale avrà decorrenza la convenzione in oggetto» (quella cioè tra i comuni di Vigolzone, Ponte dell'Olio e Farini);
la citata nota, a firma del presidente dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, sezione regionale dell'Emilia-Romagna, appare all'interrogato contra legem, essendo fuori di dubbio che dottoressa Mezzadri non poteva essere confermata titolare della convenzione tra il comune di Ponte dell'Olio e Farini (decaduta ad ogni effetto): solo in seguito all'approvazione di una nuova convenzione da parte dei detti consigli comunali, infatti, quest'ultima avrebbe potuto esplicare effetti;
non solo, ma non si vede neppure, quale sia la fonte normativa che ha autorizzato l'Agenzia a posticipare la decorrenza della convenzione tra i comuni di Vigolzone, Ponte dell'Olio e Farini, atteso che, come insegna la giurisprudenza amministrativa (sentenza 2739/06 - tribunale amministrativo regionale del Piemonte), «...non è dato rinvenire, tra le disposizioni che disciplinano l'esercizio in forma associata dell'ufficio di segretario comunale, alcuna norma che preveda l'obbligo dei comuni di richiedere l'approvazione della convenzione all'Agenzia e, tantomeno, il potere di approvazione (o di rigetto) della convenzione medesima in capo all'Agenzia o alla sua sezione regionale, alla quale devono essere trasmessi gli atti adottati dai comuni convenzionati.»;
non meno anomala risulta l'errata registrazione della dottoressa Mezzadri in fascia B con idoneità a ricoprire sedi di classe 2o da parte della sezione regionale dell'Agenzia. Giova, infatti, ricordare al riguardo che il consiglio di amministrazione dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, con delibera n. 278 del 16 dicembre 2003 di modifica della deliberazione n. 164 del 2000, aveva stabilito che «la classificazione delle segreterie comunali e provinciali, allorché in seguito alla stipula di convenzione di segreteria venga superata la soglia demografica relativa alla classe di appartenenza degli enti, è dichiarata d'ufficio nella stessa deliberazione di presa d'atto delle convenzioni da parte delle sezioni regionali o dell'agenzia nazionale (a seconda della competenza), sulla base dei certificati d'anagrafe attestanti la popolazione residente alla data del 31 dicembre dell'anno precedente, tenendo conto che la classificazione si riferisce alla segreteria convenzionata e non ai singoli comuni...»;
non a caso l'agenzia regionale dell'Emilia-Romagna - nelle linee guida emanate - assegna al sindaco del comune che ricopre il ruolo di capofila, nel caso che qui interessa a quello del comune di Ponte dell'Olio, il compito di trasmettere all'agenzia stessa alcuni documenti, tra i quali i certificati dei servizi demografici di ogni comune attestanti la popolazione residente in ciascuno di essi al 31 dicembre dell'anno precedente a quello di convenzionamento;
a tacere del fatto che non si vede come, in ogni caso, la circostanza di essere priva di idonea qualifica per ricoprire il ruolo di segretario della convenzione Ponte dell'Olio, Vigolzone, Farini, potesse essere ignorata dalla dottoressa Mezzadri, cui competeva - al fine di non aggravare il procedimento amministrativo - di informare i sindaci e l'agenzia regionale stessa della circostanza preclusiva alla sua nomina;
ancora più sconcertante e secondo l'interrogante del tutto priva di legittimità appare la delibera n. 119 del 17 novembre 2009 assunta dalla giunta comunale di Vigolzone, per fare fronte alle conseguenze derivanti dalla sopra citata nota n. 74499 del presidente dell'Agenzia regionale. Con detta delibera, infatti, viziata sotto il profilo dell'incompetenza dell'organo a deliberare (spetta, come visto, ex lege al consiglio comunale deliberare ogni aspetto anche modificativo o risolutivo della convenzione), preso atto del posticipo della decorrenza della convenzione per l'esercizio congiunto delle funzioni di segreteria con i comuni di Ponte dell'Olio e Farini, «si ritengono comunque applicabili, per quanto riguarda le modalità di espletamento del servizio e la ripartizione ed erogazione degli oneri finanziari, gli articoli 3, 5 e 7 della convenzione medesima a far data dal 1o settembre 2009». La legge, come detto, sul punto è chiara ed inequivoca: competente ad approvare e a modificare le convenzioni per l'esercizio congiunto del servizio di segreteria comunale e rimane il consiglio comunale. A nulla può valere l'obiezione che gli effetti della convenzione a suo tempo approvata dai consigli comunali di Ponte dell'Olio, Vigolzone e Farini sono stati differiti in ragione della decisione (anch'essa illegittima, ad avviso dell'interrogante, come sopra detto) dell'Agenzia regionale. In ogni caso, proprio quest'ultima aveva assegnato alla dottoressa Mezzadri la reggenza della segreteria comunale di Vigolzone e, dunque, l'attività professionale da quest'ultima svolta presso i comuni di Ponte dell'Olio e Farini avrebbe dovuto essere definita da una nuova convenzione tra i detti comuni, che potevano anche indicare una data di scadenza della stessa inferiore a quella della durata in carica dei loro organi;
non si vede, con riferimento al summenzionato atto della giunta comunale di Vigolzone (assunto in presenza del segretario comunale dottoressa Mezzadri, che pure qualche obbligo di astensione in merito avrebbe potuto averlo), come sia possibile in diritto differire i termini di decorrenza della convenzione ed anticiparne alcuni sostanziali effetti. Nei fatti, la detta delibera della giunta comunale di Vigolzone, ha dato corso alla convenzione nei suoi aspetti fondamentali, l'articolo 3 disciplina, infatti, le modalità di espletamento del servizio del segretario nei comuni di Ponte dell'Olio (16 ore), Vigolzone (15 ore) e Farini (5 ore); l'articolo 5 ripartisce gli oneri finanziari tra i tre predetti enti (45 per cento a carico del comune di Ponte dell'Olio, 40 per cento a carico del comune di Vigolzone, 15 per cento a carico del comune di Farini); l'articolo 7 attribuisce al comune di Ponte dell'Olio il compito di erogare gli emolumenti e il compenso «del segretario convenzionato di cui al punto b) dell'articolo 4»;
gravissima dunque appare - sotto il profilo amministrativo, della regolarità degli atti e contabile - la detta decisione assunta dalla giunta comunale di Vigolzone, che vi ha dato successivamente concreta attuazione. Si guardi, ad esempio, alla prevista erogazione dei compensi al segretario convenzionato di cui al punto b) dell'articolo 4 della differita - nelle parole, ma non nei fatti - convenzione che qui interessa: detta erogazione si riferisce al «compenso relativo alla svolgimento delle funzioni di direttore generale da fissarsi congiuntamente tra i tre Comuni» che spetta al segretario della convenzione. Pare evidente, quindi, che la dottoressa Mezzadri, pur non avendone i titoli, ha di fatto esercitato congiuntamente la funzione di segretario generale nei tre comuni, nonostante le disposizioni dell'agenzia regionale;
in particolare, con riferimento alla citata nota dell'agenzia regionale, la stessa autorizzava la dottoressa Mezzadri ad assumere «la reggenza, anche a sanatoria dal 1o settembre 2009, della segreteria del comune di Vigolzone sino all'acquisizione del predetto requisito professionale», data dalla quale sarebbe decorsa la convenzione tra i comuni di Ponte dell'Olio, Vigolzone e Farini. Con riferimento a tale specifico incarico di reggenza a tempo indeterminato conferito dall'agenzia regionale (essendone stata la durata subordinata all'acquisizione di un titolo che, nel tempo, come caso limite, potrebbe anche non essere mai acquisito) si osserva che anche tale indicazione appare contra legem. Al riguardo si richiama quando previsto dalle norme specifiche di legge che disciplinano la materia (articolo 15, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 4 dicembre 1997, n. 465) e dalle linee guida emanate dall'agenzia regionale stessa che fissano in 120 giorni la durata temporale massima della reggenza -:
se e quali urgenti ed indifferibili iniziative si intendano assumere - anche in sede di autotutela ed indipendentemente dall'avvenuta o meno acquisizione del titolo necessario alla dottoressa Mezzadri per lo svolgimento dell'esercizio congiunto del servizio di segretaria comunale nei comuni di Ponte dell'Olio, Vigolzone e Farini - affinché gli atti amministrativi sopra richiamati dell'allora agenzia regionale si uniformino al principio di legalità, come visto, più volte disatteso;
se ritenga che sussistano i presupposti per una segnalazione alla competente procura della Corte dei conti con riferimento ai contenuti economici della convenzione a suo tempo approvata, anche successivamente alla nota dell'agenzia regionale dei segretari comunali che segnalava l'inapplicabilità, quanto meno temporanea, della stessa e - dall'altra - nell'avere disposto senza adeguata, almeno ad avviso dell'interrogante, motivazione (tant'è che genericamente inserita nella convenzione) l'erogazione di compensi aggiuntivi per la nomina del segretario generale a direttore generale (al riguardo si richiama la sentenza 7 luglio-22 settembre 2009, n. 594 della Corte dei conti - sezione giurisdizionale Lombardia);
se risultino avviate indagini con riguardo ai fatti segnalati nel presente atto di sindacato ispettivo.
(5-05389)
