Data: 04/10/2006
Fausto BERTINOTTI, Presidente, ricorda che nella seduta-fiume del 2 agosto è stata sollevata dal deputato Leone, a nome anche dei gruppi di opposizione, un'obiezione per il fatto che la Presidenza, alle ore 9,30, al momento cioè della ripresa antimeridiana della seduta - sospesa alle ore 1,25 del 3 agosto, dopo la conclusione della fase di illustrazione degli ordini del giorno sul decreto legge sulla manovra finanziaria - ha dato lettura delle nuove missioni a decorrere dalla ripresa medesima.
In risposta al richiamo del deputato Leone, il Presidente della Camera ha specificato che, nell'annunciare nuove missioni, la Presidenza si è attenuta ai principi regolamentari e alla costante e consolidata prassi applicativa, in base alla quale - anche nelle sedute-fiume - l'integrazione delle missioni è normalmente effettuata, oltre che all'inizio della seduta, anche nel caso di ripresa pomeridiana e notturna della stessa, nonché in caso di ulteriori, analoghe sospensioni, salvo che queste non dipendano dalla mancanza del numero legale. In presenza di osservazioni, la Presidenza ha comunque ritenuto di non considerare tale decisione quale precedente e promuovere uno specifico approfondimento in Giunta per il Regolamento.
Successivamente il Presidente Vito, con una lettera, è ritornato sulla medesima questione, rimarcando gli effetti di alterazione del numero legale derivanti dall'annuncio di nuove missioni e ribadendo le perplessità già espresse in seduta. Si sostiene, in particolare, che il richiamo ad una presunta prassi è impossibile, essendosi verificati in circostanze del tutto diverse i possibili casi analoghi. A tale lettera si riserva di dare risposta una volta concluso il dibattito in Giunta, con cui si dà quindi il preannunciato seguito all'impegno precedentemente assunto.
La riflessione deve muovere anzitutto dalla funzione e dal significato giuridico degli istituti della missione e della seduta-fiume, verificando se nell'ordinamento parlamentare sussistano elementi che possano indurre ad escludere la possibilità di comunicare missioni durante le sedute-fiume, in ragione della particolarità di queste ultime.
Tale riflessione non può ovviamente prescindere dalla prassi parlamentare e dai precedenti - che com'è noto compongono, assieme alle fonti scritte, il diritto parlamentare (ed anzi lo caratterizzano, consentendo i necessari adattamenti dell'ordinamento rispetto all'evoluzione del sistema politico) e che concorrono in modo talvolta determinante (ad esempio, nel silenzio delle norme scritte) alla disciplina degli istituti o all'interpretazione delle norme. Lo stesso istituto della seduta-fiume, pur fondato sull'articolo 41 del Regolamento (che però non lo menziona espressamente), è del resto integralmente di origine consuetudinaria. Consuetudini, prassi e precedenti non possono quindi che costituire - accanto alle fonti scritte - un riferimento fondamentale da cui le riflessioni della Giunta devono partire.
Fatte queste premesse, sottolinea i seguenti elementi relativi alla questione in esame.
Integrando il principio costituzionale fissato nell'articolo 64 in ordine alla determinazione del numero legale per le deliberazioni delle Camere, l'articolo 46, comma 2, del Regolamento aggiunge che i deputati impegnati per incarico avuto dalla Camera fuori dalla sua sede, o, se membri del Governo, per ragioni del loro ufficio sono computati come presenti per fissare il numero legale. Tale norma configura due diversi tipi di missione, l'una soggetta ad autorizzazione del Presidente della Camera che verifica a tal fine la sussistenza dei necessari presupposti; l'altra strettamente collegata all'incarico di governo svolto dal deputato che la richiede e che è meramente comunicata al Presidente della Camera il quale non procede ad alcuna verifica delle relative motivazioni. È bene aggiungere che successive delibere dell'Ufficio di Presidenza, adottate a partire dal 2000 in attuazione dell'articolo 48-bis del Regolamento (relativo alle sanzioni per le assenze dai lavori parlamentari), hanno riconosciuto ad un ampio numero di deputati titolari di determinate cariche istituzionali la possibilità di collocarsi in missione in relazione all'incarico ricoperto (ad es.: membri dell'Ufficio di Presidenza della Camera, Presidenti delle Giunte e delle Commissioni parlamentari, dei Comitati parlamentari e delle delegazioni presso organismi internazionali, ecc), senza una verifica - da parte della Presidenza della Camera - della sussistenza di specifiche motivazioni.
La circolare del Presidente della Camera del 21 febbraio 1996 definisce le modalità applicative delle citate disposizioni regolamentari. Relativamente al profilo della comunicazione delle missioni all'Assemblea, essa - in via generale - precisa che le missioni relative a ciascuna seduta sono comunicate dal Presidente all'Assemblea all'inizio della seduta medesima e che la richiesta di ulteriori missioni per la stessa seduta può essere effettuata solo entro trenta minuti prima della eventuale ripresa pomeridiana della seduta, sempre che alla ripresa stessa non si pervenga a seguito di sospensione della seduta per mancanza del numero legale. Quest'ultima è dunque l'unica circostanza per la quale la circolare (ribadendo una prassi peraltro già nota nell'ordinamento, come emerge nella lettera del Presidente della Camera del 20 marzo 1990) esclude espressamente la possibilità di comunicare nuove missioni, in ragione del fatto che - in tal caso - è stata formalmente accertata la mancanza di una condizione di validità della seduta e che la ripetizione del voto costituisce un requisito di validità della sua prosecuzione.
La costante prassi applicativa ha riconosciuto anche la possibilità di comunicare nuove missioni quando i lavori dell'Assemblea siano sospesi e riprendano in seduta notturna. Richiama in proposito l'espressa pronuncia della seduta del 15 settembre 1997, quando, in relazione alla disciplina delle missioni dei membri della Commissione bicamerale per le riforme costituzionali, il Presidente della Camera precisò che «secondo la prassi costantemente seguita alla Camera, qualora il deputato in missione prenda parte ad almeno una votazione qualificata in Assemblea, verrà meno da allora lo stato di missione. La missione riprenderà in tal caso a decorrere dalla successiva seduta ovvero dalla ripresa pomeridiana o notturna». Ma si vedano anche i precedenti del 10 novembre 2002 e dell'11 novembre 2002. La prassi, inoltre, non vincola l'annuncio delle nuove missioni ad una durata minima della sospensione della seduta, che può dunque anche essere breve.
Sempre dalla prassi emerge che possono essere comunicate ulteriori missioni anche a seguito di una sospensione intervenuta nell'ambito della stessa parte (antimeridiana o pomeridiana) dei lavori. In particolare ciò avviene nel passaggio, nell'ambito di una medesima fase della seduta, tra il sindacato ispettivo e le votazioni (v., ad esempio, per il passato, le sedute del 5 dicembre 1996, 3 ottobre, 5 e 19 dicembre 2000, 20 novembre 2001). Talvolta, nuove missioni sono state comunicate dopo la sospensione della seduta per il decorso del termine di preavviso per le votazioni qualificate (si vedano, ad esempio, per la XIII legislatura, le sedute dell'8 marzo e 6 giugno 2000, 14 marzo 2001; per la XIV legislatura, la seduta del 19 dicembre 2001).
Ricapitolato il quadro normativo vigente (con la relativa prassi), va verificato se, sulla base delle obiezioni formulate, si possa dare lettura in Aula di ulteriori missioni nel corso di una seduta-fiume e se i precedenti richiamabili in materia possano essere assimilati alla concreta vicenda occorsa nella seduta del 2 agosto scorso.
Dal punto di vista logico-sistematico le sedute-fiume in nulla si differenziano dalle sedute ordinarie se non quanto alla loro - potenzialmente prolungata - prosecuzione. Certamente dalla deliberazione della seduta-fiume non può farsi discendere l'effetto - non ricavabile da alcuna disposizione normativa, né dalla ratio stessa dell'istituto - di «fissare» il numero legale (attraverso il blocco delle missioni) a quello esistente al momento della deliberazione stessa. Il divieto di annunciare nuove missioni è, infatti, previsto dall'ordinamento esclusivamente per l'ipotesi della ripresa della seduta a seguito della mancanza del numero legale (ipotesi disciplinata appunto dalla circolare richiamata sopra), coerentemente con la logica che sottende la necessaria sospensione della seduta a seguito di tale evento.
L'obiezione che, attraverso la lettura di nuove missioni, si «abbassi notevolmente» il numero legale, con effetti dunque «sostanziali», non può dunque essere mossa nel caso specifico delle sedute-fiume, riguardando semmai la complessiva disciplina dell'istituto stesso delle missioni, che tale effetto fisiologicamente produce.
Esclusa, dunque, l'esistenza di un divieto espresso di comunicare nuove missioni nel caso in esame, la prassi mostra, invece, come - anche nel corso delle sedute-fiume - se si determinano sospensioni, più o meno lunghe - si dà successivamente corso alla lettura di ulteriori missioni, alla ripresa dei lavori. In questo senso è l'espressa precisazione della Presidenza nella seduta-fiume del 26 novembre 1997, quando, di fronte ad una richiesta di chiarimenti, rilevò che il regime ordinario di distinzione fra lavori antimeridiani e pomeridiani - ai fini della lettura di nuove missioni - deve intendersi applicabile anche alle sedute-fiume. Ma la prassi in questione non è certo acquisizione recente, risalendo addirittura alla seduta-fiume del 16 dicembre 1978, per poi essere confermata in quelle del 23 gennaio 1980, del 18 maggio 1982, del 29 marzo 1983, del 7 aprile 1984, del 26 febbraio e del 26 novembre 1997 e, da ultimo, nella XIV legislatura, nella seduta-fiume del 17 febbraio 2004. Si tratta quindi di prassi assolutamente consolidata.
In particolare, nei precedenti del febbraio 1997 e, soprattutto, del 2004 si è prodotta una situazione del tutto analoga a quanto occorso nella seduta del 2 agosto scorso. Infatti, nei due precedenti da ultimo specificamente ricordati, vi sono stati: la deliberazione della seduta-fiume intervenuta dopo la votazione della questione di fiducia su un decreto-legge (nei precedenti del 2004 e dell'agosto 2006 essa è stata deliberata durante l'illustrazione degli ordini del giorno; nel febbraio 1997, durante la fase delle dichiarazioni di voto finale); la comunicazione dell'ora d'inizio delle votazioni (comunicazione intervenuta nel 1997 durante le dichiarazioni di voto finale, nel 2004 e nel 2006 durante l'illustrazione degli ordini del giorno); l'esaurimento, nella notte, degli iscritti a parlare e la conseguente sospensione prolungata della seduta fino all'orario originariamente fissato per l'inizio delle votazioni (la sospensione è durata 7 ore e 30 minuti nel febbraio 1997, più di 8 ore sia nel 2004 sia nel 2006); l'annuncio - il mattino seguente - di nuove missioni a decorrere dalla ripresa della seduta (nei casi del febbraio 1997 e del 2004 tale annuncio è intervenuto subito prima del voto finale del decreto).
Va aggiunto che, nelle sedute-fiume del febbraio 1997 e del 2004, successivamente o anteriormente alle fasi sopra considerate, vi furono altre sospensioni, con annuncio di nuove missioni alla ripresa dei lavori. Anche negli altri precedenti l'annuncio delle missioni è stato sempre effettuato dopo sospensioni della più varia durata; nelle sedute-fiume del 18 maggio 1982 e del 26 febbraio 1997, persino dopo la sospensione della seduta per il decorso del termine delle 24 ore previsto per la votazione della questione di fiducia. In gran parte dei precedenti, poi, le nuove missioni sono state lette - come nella seduta del 2 agosto scorso - dopo che l'Assemblea aveva già deliberato sulla questione di fiducia (ad esempio, oltre a quelli citati, il precedente del 1982).
Per questo complesso di argomentazioni, stante il silenzio della disciplina regolamentare sul punto specifico ed in un quadro di interpretazione sistematica delle norme generali, non si può che confermare l'assoluta correttezza dell'operato della Presidenza nella seduta-fiume del 2 agosto, pienamente conforme alla prassi in materia. Diversamente operando (ossia non comunicando le nuove missioni alla ripresa della seduta-fiume), la Presidenza - oltre alla violazione di una regola ormai consolidata dalla prassi, con conseguenze sulla stessa funzionalità della Camera - avrebbe determinato una lesione dei diritti dei singoli deputati legittimati ad essere collocati in missione, specie nei casi - come è evidente - di missioni per incarichi di governo o istituzionali (ossia per quei casi in cui la Presidenza si limita ad accertare la titolarità in capo ai richiedenti della carica istituzionale che giustifica la missione). Ad avvalorare ulteriormente questo profilo di tutela delle situazioni giuridiche dei singoli deputati, non va trascurato il fatto che il riconoscimento o meno della missione comporta conseguenze anche sull'applicazione delle sanzioni stabilite dall'Ufficio di Presidenza della Camera, a norma dell'articolo 48-bis, per le assenze dai lavori parlamentari, non procedendosi alle trattenute sulla diaria a carico dei deputati collocati in missione. Rileva infine che, escludendo che nelle sedute-fiume possano essere comunicate nuove missioni, si determinerebbe un'ingiustificata (in quanto non desumibile in alcun modo dall'ordinamento) disparità di trattamento a danno del deputato la cui missione venga - del tutto casualmente - a decorrere da un momento successivo alla deliberazione della seduta-fiume.
Per doverosa completezza segnala che l'unico precedente in cui il Vicepresidente di turno revocò, a fronte di osservazioni, l'annuncio delle missioni già effettuato è stato quello della seduta-fiume del 12 febbraio 1985, segnatamente alla ripresa antimeridiana della seduta il 15 febbraio. Ciò pur se nelle precedenti fasi della medesima seduta-fiume erano state più volte annunciate nuove missioni. Tale decisione della Presidenza si collegava, peraltro, in modo specifico - come precisato in Aula - al fatto che era in discussione, in quel periodo, presso la Giunta per il Regolamento, una modifica della disciplina delle missioni. La decisione era dunque fondata sulla assoluta particolarità delle circostanze. D'altra parte essa non ha trovato successive applicazioni, ma è stata anzi smentita con la costante conferma della precedente, univoca prassi.
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Dopo che Tommaso FOTI si è riservato di analizzare i precedenti, Marco BOATO ipotizza la possibilità che vi sia stata - in chi ha posto la questione - un'erronea sovrapposizione tra la prassi affermatasi per il caso di svolgimento di sedute in pendenza del termine di 24 ore previsto dal Regolamento in caso di posizione della questione di fiducia e quella relativa al contemporaneo svolgimento delle sedute dell'Assemblea senza votazioni e delle Commissioni. . .
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Tommaso FOTI evidenzia anch'egli la peculiarità della situazione verificatasi nel corso dell'ultima seduta-fiume della Camera, rilevando come, a suo giudizio, essa sia sostanzialmente assimilabile al caso di mancanza del numero legale e quindi preclusiva della possibilità di annunciare nuove missioni: in quell'occasione, infatti, terminati gli interventi sugli ordini del giorno si sarebbe dovuto procedere alle votazioni, nelle quali si sarebbe evidentemente - data l'ora - constatata la mancanza del numero legale. Nell'auspicare quindi, certamente in modo non avversativo, una specifica riflessione sull'argomento che possa condurre alla formulazione di una regola condivisa valida per la legislatura, più in generale esprime delle riserve sulla possibilità di richiamare - in modo indifferenziato e prescindendo da un'adeguata contestualizzazione - i precedenti (spesso non oggetto di contestazioni), peraltro talvolta collocabili in epoche parlamentari nelle quali erano vigenti diverse norme regolamentari e diversamente configurati erano i poteri presidenziali.
Coglie l'occasione per chiedere alla Presidenza di sottoporre alla Giunta la questione, già segnalata in più circostanze anche in Assemblea dall'on. Bono, riguardante l'applicazione della norma di cui all""articolo 30, comma 5, del Regolamento, relativa al divieto di contemporaneo svolgimento di sedute delle Commissioni e dell'Assemblea. . .
