Data: 14/08/2011
Nelle molteplici vicende che interessano l'economia italiana, oramai da alcuni anni, la Cassa depositi e prestiti ha assunto sempre più rilevanza. Fondata a Torino nel 1850, con la funzione di ricevere depositi quale "luogo di fede pubblica", nel 1857 la Cassa vede allargato l'ambito della propria attività anche al finanziamento degli Enti pubblici e, nel 1898, è trasformata in Direzione generale del Ministero del Tesoro. Le risorse derivanti dai libretti di risparmio postale (la cui diffusione risale al 1875) vengono utilizzate dall'Istituto per il finanziamento degli investimenti in opere pubbliche e per l'ammortamento dei debiti pregressi da parte degli Enti locali.
Successivamente, un altro strumento di risparmio postale - il buono fruttifero, che viene collocato dal 1924 - si aggiunge ai libretti di risparmio consentendo di rendere sempre maggiori la quantità di risorse economiche che la Cassa può impegnare e destinare alla sua mission.
Queste sintetiche e non certo esaustive notizie sulla sua storia servono però a meglio comprendere l'evoluzione che investe la Cassa, a partire dal 1983, e che si conclude nel dicembre del 2003 con la sua trasformazione in società per azioni e la sua fuoriuscita dal perimetro della pubblica amministrazione. Una decisione che risponde ai profondi cambiamenti del quadro normativo e istituzionale dei mercati di riferimento della Cassa, pur rimanendo immutate le finalità pubbliche e di interesse generale che persegue.
La trasformazione in società per azioni della Cassa si accompagna ad una nuova articolazione interna delle sue attività: una prima, denominata "gestione separata", gestisce il finanziamento degli investimenti statali ed ad altri enti pubblici utilizzando i fondi del risparmio postale; una seconda, denominata "gestione ordinaria", si occupa del finanziamento di impianti, di reti e di opere attraverso l'emissione di titoli obbligazionari, fuori dalla garanzia dello Stato.
Come già detto, è nel 2003 - con la legge n. 326 - che si ha il passaggio della Cassa da azienda pubblica ad ordinamento autonomo a società di diritto privato: la trasformazione non comporta, però, la sua completa privatizzazione essendo il capitale sociale per il 70% in capo al Ministero dell'Economia e per il restante 30% in capo a 66 Fondazioni di origine bancaria.
E' qui opportuno sottolineare che l'assetto pubblicistico di Cassa Depositi e Prestiti deriva:
1) dall'attribuzione della maggioranza delle azioni allo Stato e dal fatto che altri soggetti pubblici o privati possono detenere quote complessivamente di minoranza del capitale;
2) dalla previsione del controllo della Corte dei conti;
3) dall'applicabilità delle disposizioni più favorevoli previste per la Cassa anteriormente alla sua trasformazione in società per azioni, nel dichiarato intento di agevolare, anche attraverso strumenti indiretti, l'accesso delle autonomie locali ai mutui offerti;
4) dall'esistenza per i finanziamenti - definiti "istituzionali" ex legge - di una gestione separata (anche se solo a fini contabili e organizzativi), sulla quale spetta al Ministro dell'economia e delle finanze il potere di indirizzo, sottoposta in ogni caso alla vigilanza di un'apposita Commissione Parlamentare.
In ragione dell'evidenziato quadro normativo, il Ministro dell'economia e delle finanze ha stabilito i criteri per la definizione delle condizioni generali ed economiche degli impieghi di Cassa Depositi e Prestiti S. p. A., qualificando la gestione dei finanziamenti rientranti nella cosiddetta gestione separata come un servizio di interesse generale.
La sottrazione alla mera governance societaria delle operazioni comprese nella gestione separata, che come detto è sottoposta alle direttive del Ministero dell'economia e delle finanze, costituisce un'ulteriore conferma della natura pubblica della stessa gestione.
La configurazione della Cassa quale speciale organismo societario privatistico, nel quale permangono, allo stato, con caratteri di assoluta prevalenza, istanze pubblicistiche, trova anche conferma:
a) nell'avvenuto ampliamento della mission di Cassa Depositi e Prestiti Spa, ben oltre quello tradizionale del finanziamento delle amministrazioni pubbliche ed, in particolare, di quelle territoriali;
b) nel piano nazionale di edilizia abitativa (il cosiddetto "Piano Casa") che, al fine di valorizzare e incrementare l'offerta abitativa sul territorio, ha previsto l'utilizzo di fondi immobiliari chiusi e la partecipazione di soggetti pubblici e privati ai progetti;
c) nel fatto che le operazioni possono assumere qualsiasi forma, quale quella della concessione di finanziamenti, del rilascio di garanzie, dell'assunzione di capitale di rischio o di debito, e possono essere realizzate anche a favore delle piccole e medie imprese per finalità di sostegno all'economia;
d) nel finanziamento, tramite il risparmio postale, degli interventi per la riparazione o ricostruzione degli immobili danneggiati o distrutti dagli eventi sismici nella regione Abruzzo dell'aprile 2009;
e) nell'avere incluso, tra le operazioni di interesse pubblico che possono essere attivate dalla Cassa anche quelle volte a sostenere l'internazionalizzazione delle imprese, purché assistite da garanzia o assicurazione della SACE (cosiddetto sistema "export banca");
f) nelle norme che consentono alla Cassa di prestare garanzie in favore di soggetti coinvolti nella realizzazione o nella gestione delle opere pubbliche.
L'operatività della Cassa è stata recentemente ampliata (legge n. 75/11), consentendole di potere assumere partecipazioni in società di rilevante interesse nazionale in termini di strategicità del settore di operatività, di livelli occupazionali, di entità di fatturato ovvero di ricadute per il sistema economico-produttivo del Paese.
Detta possibilità conferita alla Cassa ha aperto un dibattito sul ruolo che riveste: si tratta di una banca che raccoglie il risparmio degli italiani (e quindi lo deve difendere) o è invece un soggetto di intermediazione finanziaria controllato dal Tesoro e interviene da protagonista nell'economia, acquisendo partecipazioni in aziende ritenute strategiche?
Da più parti, l'innovazione legislativa è stata contestata, agitando lo spettro di una nuova Iri: un'ipotesi priva di supporto alcuno, solo che si pensi che proprio il modificato statuto della Cassa esclude tassativamente che la stessa possa soccorrere imprese in perdita. La Cassa, per contro, potrà assumere partecipazioni solo in società strategiche in condizioni di stabile equilibrio economico finanziario e patrimoniale e che presentino adeguate prospettive di redditività. Infine, non toccherà certamente alla Cassa gestire le imprese in cui entrerà: il nuovo Fondo servirà unicamente a sostenere le imprese italiane, come già fanno i francesi e i tedeschi per le loro.
Appare perciò del tutto stonata l'osservazione di chi, solo per il gusto di polemizzare con l'attuale Governo, sostiene che le nuove norme mettono a rischio il risparmio postale. Al riguardo, va detto che quest'ultimo ammonta ad oltre 200 miliardi di euro, prestati da 12 milioni di persone, titolari di 25 milioni di libretti e conti correnti postali. Il risparmio postale in Italia, proprio come in Francia, mantiene la garanzia dello Stato, ma la Cassa può usarlo, con prudenza, per finanziare investimenti di soggetti privati (piccole e medie imprese, società concessionarie di servizi pubblici o società di progetto di infrastrutture di interesse pubblico) senza che questi finanziamenti ricadano nei parametri di Maastricht e vengano classificati come debito pubblico.
Ad oggi 90 dei predetti 200 miliardi di euro sono impegnati in prestiti e mutui erogati dalla Cassa alla pubblica amministrazione, mentre restano disponibili altri 140 miliardi: al restante stock di risparmio postale vanno, infatti, aggiunti i mezzi raccolti sui mercati finanziari con covered bonds o euro medio term notes (non garantiti dallo Stato) e il patrimonio di mezzi propri che la Cassa ha accumulato con una prudente politica di dividendi.
Andando con ordine, giova altresì evidenziare che la Cassa non è né può essere una banca e non ne svolge le funzioni tipiche (ad esempio: la raccolta) pur essendo assoggettata al Testo Unico Bancario e - dal 2006 - anche al regime di riserva obbligatoria, previsto dalle autorità monetarie per gli enti creditizi.
La fondamentale mission di Cassa è quella di utilizzare il risparmio postale per promuovere la crescita dell'economia italiana, soprattutto attraverso il finanziamento delle infrastrutture.
La Cassa risulta, perciò, impegnata su vari fronti, alcuni dei quali (housing sociale, infrastrutture e sostegno alle imprese) meritano alcune aggiuntive considerazioni.
Il fondo per l'abitare sociale, al quale la Cassa contribuisce con un miliardo di euro, parteciperà a fondi locali costituiti con il concorso di enti locali e altre istituzioni pubbliche e private: a Parma e Torino si stanno realizzando le prime iniziative al riguardo.
Nelle infrastrutture, oltre ad essere massicciamente presente sul versante tradizionale con i prestiti alle amministrazioni pubbliche, va evidenziata la partecipazione di Cassa al Fondo F2i ed i finanziamenti ai progetti redditizi di investimento delle concessionarie (dalle autostrade ai rigassificatori e dal trasporto locale agli acquedotti).
Quanto al futuro, la Cassa ha in animo di promuovere un nuovo fondo nelle infrastrutture greenfield con l'occhio ai porti, alle nuove autostrade, alle reti NGN, agli aeroporti.
Oltre all'attenzione per lo sviluppo della rete infrastrutturale, la Cassa ha assunto un ruolo strategico anche per quanto riguarda il sostegno alle imprese.
Per evitare il credit crunch alle piccole e medie imprese - infatti - la Cassa ha messo a disposizione delle banche, a tassi adeguati, una provvista di 8 miliardi. Ad oggi, il sistema bancario ha impegnato circa 7 miliardi di euro, erogandone 4,9 miliardi a oltre 27.000 imprese che altrimenti avrebbero avuto problemi enormi di liquidità nel corso della crisi.
La Cassa contribuisce, inoltre, con 250 milioni di euro al Fondo italiano di investimento a sostegno della ricapitalizzazione delle medie imprese sane che vogliono crescere ed, infine, con Export banca finanzia l'internazionalizzazione di quelle imprese esportatrici che vantano la garanzia Sace.
A ciò va, infine, aggiunta anche la partecipazione della Cassa in fondi internazionali di investimento a medio e lungo termine: il fondo Marguerite (per il finanziamento con capitale di rischio delle reti trans europee) ed il fondo Inframed (destinato invece agli investimenti nelle infrastrutture del Nord Africa e del Medio Oriente).
L'importanza fondamentale della Cassa nell'attuale congiuntura economica è data dal fatto che Eurostat la riclassifica come istituzione privata (al di fuori, come detto, del perimetro della pubblica amministrazione) trasformando così il risparmio postale da debito pubblico a debito di un'istituzione privata.
Tornando alla mission di fondo della Cassa - a ben guardare - nel tempo non è mai cambiata, essendo sempre stata orientata allo sviluppo dell'economia, con il finanziamento degli investimenti in infrastrutture e per la crescita. A cambiare, invece, è stata la realtà circostante e sono cambiati - e di molto - gli strumenti.
Per oltre un secolo e mezzo, infatti, la Cassa è rimasta ancorata all'originario modello francese di erogazione di prestiti alle pubbliche amministrazioni, mentre francesi e tedeschi avevano cambiato registro.
La recente evoluzione dei compiti e della mission affidati alla Cassa, oltre a renderla più simile alle sue consorelle europee, è fondamentale per il nostro Paese, essendo sempre più avvertita la necessità di spostare il finanziamento dell'economia - e dell'infrastrutture in particolare - fuori dal circuito pubblico ed indirizzarlo verso i privati.
L'esatto contrario, purtroppo, di quello che gli italiani hanno detto di volere con il voto espresso nel recente referendum riguardante l'acqua. Una sapiente quanto demagogica campagna a favore dell'acqua "pubblica" ha fatto sì, infatti, che tutti gli investimenti previsti per migliorare o realizzare la rete idrica nazionale sono oggi di competenza esclusiva dell'ente pubblico. Peccato che, non potendoci permettere di aumentare l'entità - già enorme - del debito stesso, per svariati anni sarà ben difficile riuscire a realizzare in quest'ambito gli investimenti necessari.
Tommaso Foti
Presidente Commissione Parlamentare
di Vigilanza sulla Cassa Depositi
e Prestiti Spa
da Libertà
